Studie: Das französische System der Elementarschadenversicherung

Deutschland und Frankreich: fast gleiche Voraussetzungen

Anfang der achtziger Jahre war die Situation in Frankreich vergleichbar mit der heutigen Situation in Deutschland. In Frankreich gab es innerhalb kurzer Zeit mehrere Hochwasserkatastrophen. Der Staat musste mit Steuermitteln eingreifen, da es keinen flächendeckenden Elementarschadenschutz gab. Eine umfassende Reform war notwendig. Diesen Schritt ging man im Jahr 1982. Die Reform stellte sich als großer Erfolg heraus. Die Staatskasse wurde vom ersten Tag an geschont und das System kann unter dem Strich seit 1982 bis heute eine positive Bilanz aufweisen und das nicht nur finanziell.

Seit dieser Reform gibt es in Frankreich ein ganzheitliches System zur Absicherung gegen Elementarschäden, welches erstaunlich günstig ist und gut funktioniert. In Rekordgeschwindigkeit hat diese dauerhafte Lösung wiederholt bereitgestellte Hilfsgelder aus der Staatskasse ersetzt. Nur einen Monat nach Veröffentlichung des entsprechenden Gesetzes enthielten alle neuen Verträge für eine Gebäude- oder Hausratsversicherung einen Schutz gegen Elementarschäden. Bestandsverträge galten ebenfalls als um diesen Schutz ergänzt, selbst wenn noch kein schriftlicher Nachtrag vorlag. Heute kostet die französische Elementarschadenversicherung nur durchschnittlich 42 Euro im Jahr, schützt 98 Prozent der Haushalte und beschert dem Staatshaushalt jedes Jahr Einnahmen im dreistelligen Millionenbereich.

Das Geheimnis lautet: Solidarität, Prävention und ein starker Rückversicherer. Diese Studie erklärt, wie das französische Modell der Elementarschadenversicherung Antworten auf die in Deutschland geführte Diskussion zu einem flächendeckenden Elementarschadenversicherungsschutz liefern kann. Fundament des Systems zum Schutz vor Elementarschäden (régime catastrophe naturelle, sog. „CatNat-System“) bildet in Frankreich das Prinzip der nationalen Solidarität. Es hat Verfassungsrang und ergibt sich unmittelbar aus der Präambel der französischen Verfassung von 1946. In Absatz 12 heißt es: „Die Nation verkündet die Solidarität und Gleichheit aller Franzosen vor den Lasten, die aus nationalen Katastrophen resultieren“.

Hieraus ergibt sich das Postulat der geografischen Solidarität, demzufolge die Risiken auf die Schultern aller Versicherten verteilt werden, und zwar unabhängig von der Wahrscheinlichkeit, selbst den Naturgefahren ausgesetzt zu sein. Auf diese Weise wird die Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger hinsichtlich der Auswirkungen von Naturkatastrophen garantiert

Das bereits im Jahre 1982 gesetzlich eingeführte Schutzkonzept bei Naturkatastrophen kombiniert private (Sach-)Versicherungen mit einem Rückversicherungssystem, das der staatlichen Aufsicht unterliegt und durch gesetzliche Vorgaben umfassend gestaltet wird. Eine öffentlich-private Partnerschaft. Im „CatNat-System“ sind die charakteristischen Elemente eines Versicherungsvertrages für Elementarschäden dem Gestaltungsspielraum der Versicherungsunternehmen weitestgehend entzogen: Neben der Entscheidung, ein bestimmtes Risiko überhaupt zu versichern oder einen Vertrag einzugehen (Stichwort: Kontrahierungszwang), seien die Gestaltung der Versicherungsbedingungen durch Standardklauseln, die Festlegung der versicherten Schäden und die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Versicherungsfalls, d.h. die Frage, ob ein Schadensereignis auf eine Naturkatastrophe zurückzuführen ist, genannt. Frankreich hat das „CatNat-System“ auf folgende fünf Säulen gestellt:

• die Pflicht, mit einer Sachversicherung auch den Schutz gegen Elementarschäden anzubieten,
• verbraucherschützende Formvorschriften für Versicherungsverträge,
• Definitionen und Regelungen für alle Phasen der Entschädigung,
• staatliche Instrumente zur Risikoprävention, um die Leistungsfähigkeit des „CatNat-Systems“ auch langfristig sicherzustellen,
• die Einrichtung eines Rückversicherungssystems für die Versicherer über die Caisse centrale de réassurance (CCR), die durch die Versicherungsprämien finanziert wird und als ultima ratio auf eine Staatsgarantie zurückgreifen kann.

Im Jahr 2024 beliefen sich die Elementarschadenbeiträge in Frankreich auf 2,17 Milliarden Euro . Die Gesamtkosten für versicherte Schäden im Jahr 2024 beliefen sich auf 1,2 bis 1,35 Milliarden Euro für Überschwemmungen, auf 20 Millionen Euro für Dürren und auf 670 bis 925 Millionen Euro für Wirbelstürme und daraus resultierende Überschwemmungen. In den letzten zehn Jahren stellt die Dürre den größten Posten bei den Entschädigungszahlungen der Versicherungen dar.

Im Jahr 2024 entstanden somit versicherte Schäden in Höhe von ca. 2,3 Milliarden Euro (hoch geschätzt), die Beiträge für die Elementarschadenversicherung betrugen aber nur 2,17 Milliarden Euro. Um ein solches Defizit in Zukunft zu vermeiden, wurden die Beiträge für das Jahr 2025 erhöht. Es fließen nunmehr 20 % statt 12 % der Prämie für die Gebäude- und Hausratversicherung in die Elementarschadenversicherung. Dadurch werden geschätzt 3,3 Milliarden Euro in das System fließen. Bei gleichbleibender Schadenquote sollte die französische Elementarschadenversicherung also nicht mehr defizitär sein.

Zwischen 1982 und 2024 beliefen sich die Kosten für alle anerkannten Naturkatastrophen zusammengenommen auf 61,2 Milliarden Euro, die sich wie folgt verteilten:

• 49 % für Überschwemmungen,
• 41 % für Dürre,
• 10 % Sonstige.

Seit der Einführung des „CatNat-Systems“ im Jahr 1982 musste der französische Staat lediglich ein einziges Mal finanzielle Unterstützung leisten – und zwar in Höhe von 263 Millionen Euro. Trotz dieser einmaligen Inanspruchnahme öffentlicher Mittel fällt die Gesamtbilanz des Systems positiv aus.

Der französische Staat fungiert als Garantiegeber für den Rückversicherer CCR (Caisse Centrale de Réassurance) und erhält dafür eine Vergütung in Höhe von 10,8 % der von der CCR vereinnahmten Prämien. Diese Einnahmen beliefen sich im Jahr 2024 noch auf etwa 200 Millionen Euro. Es wird für das Jahr 2025 eine deutliche Steigerung erwartet, da die Prämien im Jahreswechsel erhöht wurden.

Für den Zeitraum von 1982 bis 2024 ergibt sich nach Abzug aller Ausgaben ein Nettoüberschuss von rund 4 Milliarden Euro zugunsten des französischen Staates. Das „CatNat-System“ stellt somit nicht nur ein effektives Instrument zur Absicherung gegen Naturkatastrophen dar, sondern auch eine fiskalisch vorteilhafte Maßnahme für den Staatshaushalt.

Anknüpfungspunkt für die gesetzliche Ausweitung des Versicherungsschutzes vor Elementarschäden bilden Sachversicherungen (Hausrat, Wohngebäude, Kfz.). Die Versicherung gegen Elementarschäden ist Pflichtbestandteil in

• der Hausrat- und Gebäudeversicherung (l’assurance multirisques habitation, MRH),
• der Teil- und Vollkaskoversicherung für Kraftfahrzeuge (l’assurance automobile).

Eine bestehende Hausrat- und Gebäudeversicherung ist übliche Voraussetzung für:

• den Abschluss eines Mietvertrages über Wohnraum
• die Gewährung eines Immobilienkredits
• den Erwerb von Wohneigentum in einer Eigentümergemeinschaft

Aus dieser normativen Kraft des Faktischen ergibt sich letztlich eine Versicherungsdichte von ca. 98 Prozent aller privaten Haushalte und Unternehmen, ohne dass die Bürgerinnen und Bürger gesetzlich zum Abschluss einer Elementarschadenversicherung verpflichtet werden. Es steht jedem Bürger Frankreichs frei, sein Gebäude nicht zu versichern. Aber wenn er eine Gebäudeversicherung abschließt, ist die Elementarschadenversicherung ein verpflichtender Teil davon.

Die französische Elementarschadenversicherung deckt die Schäden an Vermögensgegenständen in demselben Umfang und unter denselben Bedingungen ab, wie die übrigen Risiken in der Sachversicherung vertraglich abgedeckt sind. Artikel L. 125-2 Abs. 2 des Versicherungsgesetzes hält fest, dass keines der versicherten Güter vertraglich von der Elementarschadenversicherung ausgeschlossen werden darf. Nach den gesetzlichen Vorgaben nicht zu erstatten sind beispielsweise immaterielle Schäden oder Folgekosten wie Aufwendungen für den Transport von Möbeln, Nutzungs- und Mietausfall, oder die Kosten für die Pannenhilfe bei Kraftfahrzeugen. Die gesetzliche Regelung sieht allerdings auch vor, dass Versicherer zusätzliche Deckungsangebote machen können, sei es mit oder ohne Erhöhung der Versicherungsprämie.

Gemäß Artikel L125-1 des Versicherungsgesetzes (code des assurances) gelten als „Elementarschäden“ die nicht versicherbaren direkten Sachschäden, deren entscheidende Ursache die außergewöhnliche Intensität eines Naturereignisses war, wenn die üblichen Maßnahmen zur Verhütung dieser Schäden diese nicht verhindern oder wenn Schutzmaßnahmen überhaupt nicht ergriffen werden konnten.

Zugunsten größerer Flexibilität verzichtet das Gesetz auf eine abschließende Aufzählung von Naturkatastrophen, sondern setzt stattdessen folgende Merkmale voraus:

• einen Schaden, der auf ein Naturereignis zurückzuführen ist,
• die Feststellung, dass die üblichen Schutzvorkehrungen den eingetretenen Schaden nicht hätten verhindern können oder diese nicht ergriffen werden konnten,
• ein Naturereignis von außergewöhnlicher Intensität

Grundsätzlich wird das „CatNat-System“ ohnehin erst dadurch ausgelöst, dass das schädigende Ereignis durch einen interministeriellen Erlass als Naturkatastrophe anerkannt worden ist. Insofern ist auch ohne abschließende Definition für Eindeutigkeit bzw. Klarheit gesorgt. Bei moderaten Naturereignissen, wie zum Beispiel Überschwemmungen geringen Ausmaßes, kann der Versicherer auch ohne entsprechenden Erlass – und dementsprechend auch ohne Beteiligung des Rückversicherers – entschädigen. Die Versicherten müssen dazu das übliche Verfahren mit einer Schadensmeldung innerhalb von 5 Tagen einhalten. Einzelheiten zu dieser, von den meisten Versicherern gewährten Entschädigungspraxis sind in den Verträgen mit den Versicherten zu finden.

In der Praxis umfasst der Begriff des Elementarschadenereignisses Überschwemmungen (Oberflächenabfluss, Hochwasser, Grundwasseranstieg, durch Naturereignisse verursachter Dammbruch), Schlammlawinen, Erdbeben, Bodenbewegungen (einschließlich Dürre), Bodensenkungen aufgrund von unterirdischen Hohlräumen und Mergelgruben (außer Bergwerke), Flutwellen (Tsunami), Lawinen sowie Wirbelstürme, die eine Geschwindigkeit von 145 km/h oder in Böen die 215 km/h erreichen.

Französische Versicherungsverträge sind geprägt durch eine Vielzahl verpflichtender verbraucherschützender Vorschriften zu Form, Inhalt (Transparenzgebot) und insbesondere Informationspflichten des Versicherungsunternehmens. In Zusammenhang mit dem verpflichtenden Schutz vor Elementarschäden ist allerdings hervorzuheben, dass die Höhe des Beitrags für die Elementarschadensversicherung in der Mitteilung über die Höhe der Prämie (avis d’échéance) gesondert auszuweisen ist.

Der Betrag wird nach einem einheitlichen, gesetzlich festgelegten Satz bestimmt. Er beträgt 20 % der gesamten Versicherungsprämie für die Gebäude- und Hausratsversicherung (assurance multirisque habitation, MRH) und 9 % bei Teil- oder Vollkaskoversicherungen für KFZ. Die einheitliche Festlegung spiegelt das dem „CatNat-System“ innewohnende Solidaritätsprinzip wider und kann deshalb die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Naturereignisses unberücksichtigt lassen. Der große Vorteil: Eine teure individualisierte Risikobewertung wird nicht benötigt, was die Versicherungsprämien erheblich senkt.

Die ZÜRS-Zonen (Zonierungssystem für Überschwemmung, Rückstau und Starkregen), wie sie in Deutschland üblich sind, müssen in Frankreich gar nicht erst erhoben und ständig nachjustiert werden. Die in Deutschland gängige Praxis, dass Versicherer den Versicherungsnehmenden kündigen, nachdem die ZÜRS-Zone, in der sich das versicherte Objekt befindet, geändert wurde, z.B. nach einer Naturkatastrophe, ist in Frankreich undenkbar. Auch dies trägt zu der hohen Versicherungsdichte von 98 % bei.

Ein Ausschluss aus der Elementarschadenversicherung durch Änderung der ZÜRS-Zone führt in Deutschland dazu, dass selbst Bürgerinnen und Bürger, die sich ursprünglich gegen Elementarschäden versichert hatten, plötzlich ohne Versicherungsschutz dastehen und diesen neu und teurer abschließen müssen. Dies unabhängig davon, ob sie überhaupt einen Schaden erlitten haben. Entscheidend ist nur, dass der Versicherer das Risiko nun anders einschätzt als er dies in der Vergangenheit tat. In Anbetracht des durch den Klimawandel ansteigenden Risikos von Naturgefahren sind dies düstere Aussichten für alle, die aktuell (noch) eine Elementarschadenversicherung haben.

Klimawandel ändert Risikobewertung

Inzwischen besteht allgemein Konsens darüber, dass es infolge des globalen Klimawandels zukünftig noch häufiger zu Naturkatastrophen kommen und deren Intensität weiter zunehmen wird. Erwartungsgemäß wird dies mit dem wachsenden Risiko des Eintritts von Schadensfällen und schwereren ökonomischen Schäden einhergehen. Ebenso ist nicht auszuschließen, dass Regionen, die heute in Deutschland noch als gering gefährdet eingestuft sind, sich zu Hochrisikogebieten entwickeln können.

Für die Versicherungsunternehmen ergibt sich hieraus das Problem, keine angemessenen Risikobewertungen vornehmen zu können - mit der Folge, bei der Rückversicherung der eingegangenen Risiken in Schwierigkeiten zu geraten. All diese Unsicherheiten dürften an die Versicherten in Gestalt überhöhter Versicherungsprämien weitergereicht werden. Tendenz: weiter steigend.

Gefährdeter Versicherungsschutz in den USA

Schon heute geht die Angst vor unbezahlbar hohen Kosten für den Versicherungsschutz gegen Elementarschäden um. Dass dies alles andere als übertrieben ist, macht ein Blick in die Vereinigten Staaten von Amerika deutlich: Weil Naturkatastrophen sich zum unkalkulierbaren Risiko entwickeln, werden Prämien drastisch erhöht oder Unternehmen ziehen sich ganz aus dem Geschäft zurück. Folge ist, dass dieser wichtige Versicherungsschutz verloren geht.

Politische Entscheidung notwendig

Vor diesem Hintergrund stellt sich zum einen die grundsätzliche Frage, ob oder in welchem Maße die Abwendung wirtschaftlicher Schäden durch das gesamtgesellschaftliche Problem des globalen Klimawandels den Versicherungsmärkten und damit letztlich den Mechanismen von Angebot und Nachfrage überlassen werden kann. Diese Frage kann nur auf politischer Ebene beantwortet werden. Hier hat sich Frankreich für einen am privatwirtschaftlichen Wettbewerb orientierten Lösungsansatz entschieden, der durch mehrdimensionale staatliche Vorgaben flankiert und auch abgesichert wird. Es stellt sich zum anderen die Frage, ob in Anbetracht der perspektivischen Unwägbarkeiten bei der Risikobewertung ausgerechnet diesem Faktor eine zentrale Rolle im System eines tragfähigen, langfristigen Versicherungsschutzes gegeben werden kann.

Solidarität in Schweiz und Frankreich

Sowohl in der Schweiz als auch in Frankreich hat man auf eine risikobasierte Versicherungsprämie verzichtet. Beide europäischen Staaten haben bereits vor Jahrzehnten ein Versicherungssystem gegen Elementarschäden eingeführt, in welchem die Höhe der Versicherungsprämie einheitlich und transparent ohne Berücksichtigung des Schadensrisikos festgelegt wird. In beiden Staaten wird dies ausdrücklich als Akt der Solidarität in einer demokratischen Gesellschaft verstanden. Dass hierdurch auch der technische und bürokratische Aufwand zur Entwicklung von Risikogruppen und deren regelmäßige Aktualisierung für die Versicherungsunternehmen entfällt, ist ein Vorteil, der gewiss zu den dort bestehenden, moderaten Versicherungsprämien kostenmindernd beiträgt.

Am Beispiel der Schweiz zeigt sich auch, dass eine Pflichtversicherung zu einem herabsetzen der Versicherungsprämien führt. In der Schweiz sind 7 der 26 Kantone nicht durch Monopolversicherer abgesichert. In diesen 7 Kantonen, mit privatwirtschaftlich organisierten Versicherungen, sind die Versicherungsprämien etwa doppelt so hoch.

Im Übrigen ist die Höhe der Versicherungsprämie Sache des Versicherers und dem Markt unterworfen. Folgende Faktoren sind unter anderem preisbildend:

• Versicherungsort (so werden z.B. in Städten mit einer hohen Kriminalitätsrate auch höhere Beiträge fällig),
• Wert der Immobilie,
• Größe der Immobilie,
• Ob es sich bei den Versicherten um Eigentümerinnen bzw. Eigentümer oder Mieterinnen bzw. Mieter handelt (Eigentümerinnen und Eigentümer zahlen höhere Prämien, z. B. aufgrund ihres erweiterten Haftungskreises, der die Versicherung im Schadensfall zu einem höheren Schadensausgleich verpflichtet).

Selbstverständlich spielt im Schadensfall auch die Selbstbeteiligung eine Rolle: Eine hohe Selbstbeteiligung wirkt sich in der Regel mäßigend auf die Versicherungsprämie aus.

Der Weg bis zur Entschädigung erfolgt in mehreren gesetzlich festgelegten Schritten. Nachfolgend grob skizziert:

1. Offizielle Meldung: Die von dem Naturereignis betroffene Gemeinde beantragt bei der Präfektur die Anerkennung des Status als Naturkatastrophe (demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle) innerhalb einer (Not-)Frist von 24 Monaten.
2. Interministerieller Erlass: Binnen weiterer zwei Monate ergeht ein interministerieller Erlass über Naturkatastrophen, der von der Regierung im Amtsblatt (Journal Officiel) zu veröffentlichen ist und in dem die von der Katastrophe betroffenen Gebiete, die Zeiträume, in denen sich die Ereignisse ereignet haben, und die Art der durch die Naturkatastrophe verursachten Schäden angegeben werden.
3. Jede Entscheidung des interministeriellen Ausschusses muss begründet und aus Transparenzgründen veröffentlich werden. Darüber hinaus unterliegt die Entscheidungsfindung des interministeriellen Ausschusses einem strikt vorgegebenen Zeitrahmen, der eine zeitnahe und koordinierte Beschlussfassung sicherstellen soll.

Bei einem Ereignis größeren Ausmaßes kann die Dauer des Verfahrens zur Anerkennung des Status einer Naturkatastrophe verkürzt werden. Es gibt ein „beschleunigtes“ Verfahren, bei dem mehrere Schritte entfallen. Vereinfacht beschrieben läuft das „beschleunigte“ Verfahren wie folgt ab:

1. Regierungsantrag: Die französische Regierung beantragt die Einleitung des „beschleunigten“ Verfahrens.
2. Meldung der betroffenen Gebiete durch die Präfektur: Die von der Naturkatastrophe betroffenen Gebiete werden von der Präfektur benannt. Der weitere Ablauf ist identisch mit dem Standardverfahren, mit der Ausnahme, dass die interministerielle Kommission die Anerkennung als Naturkatastrophe nicht verweigern kann.

Die Versicherten sind gesetzlich verpflichtet, innerhalb von 30 Tagen nach Veröffentlichung des interministeriellen Erlasses ihren Schaden bei ihrer Versicherung zu melden. Schäden können allerdings auch vor dem Erlass schon gemeldet werden. Der Meldung sollte eine datierte und unterschriebene Aufstellung der Schäden (ggf. mit Belegen über Existenz und Wert der beschädigten Güter) beigefügt werden.

Das Versicherungsunternehmen muss den Versicherten innerhalb eines Monats nach der Schadensmeldung die Modalitäten zur Anwendung der Garantien mitteilen und ein Gutachten in Auftrag geben. Innerhalb eines Monats nach Erhalt des Gutachtens bzw. der Eigenschätzung der Versicherten muss der Versicherer ein Angebot zur Entschädigung oder Instandsetzung unterbreiten. Nach Zustimmung der Versicherten bleibt dem Versicherer eine Frist von einem Monat, um Unternehmen mit den Reparaturen zu beauftragen, bzw. eine Frist von 21 Tagen, um die Entschädigung auszuzahlen.

Ziel aller gesetzgeberischen Aktivitäten ist es allerdings nicht nur, für die Betroffenen ein effektives Entschädigungssystem zu schaffen, sondern vor allem auch, durch Präventionsmaßnahmen die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts gering zu halten sowie den großen staatlichen Rückversicherer funktionsfähig zu halten.

Als Frankreich sein System der Elementarschadenversicherung entwickelte, drehte sich die Diskussion auch um die Frage, ob man sich nun für ein öffentliches System oder ein privates, von der Versicherungswirtschaft getragenes, System entscheiden solle. Frankreich ist schließlich einen Mittelweg gegangen mit einer Kooperation von öffentlicher Hand und privater Wirtschaft. Es agiert hier die private Versicherungswirtschaft frei, aber mit staatlichen Auflagen im Bereich des Elementarschutzes. Im Gegenzug stellt Frankreich den Versicherern einen starken Rückversicherer zur Seite, mitsamt Staatsgarantie.

Die CCR (Caisse centrale de réassurance) ist ein französisches Privatunternehmen (Société anonyme), dessen Anteile zu 100 % vom französischen Staat gehalten werden. Bei der CCR handelt es sich nicht lediglich um einen weiteren Rückversicherer auf dem Markt. Vielmehr nimmt sie eine zentrale Funktion im französischen „CatNat-System“ ein. Als bedeutendster Akteur im nationalen Entschädigungsmechanismus für Opfer von Naturkatastrophen trägt die CCR maßgeblich zur Stabilität und Funktionsfähigkeit des Systems bei. Sie bietet den in Frankreich tätigen Versicherungsunternehmen einen Rückversicherungsschutz bei Naturkatastrophen. Hiervon machen 90 % der Unternehmen Gebrauch.

Diese Kooperation aus öffentlicher Hand und privater Versicherungswirtschaft hat für die Versicherer erhebliche Vorteile. Insbesondere macht es für die Versicherer ihre Risiken und Kosten berechenbar. Der von der CCR speziell für Naturkatastrophen angebotene Rückversicherungsschutz enthält zwei abgestufte Elemente: Den „Quotenvertrag“ für Naturkatastrophen von geringem bis mittlerem Ausmaß und den „Stop-Loss-Vertrag“ für schwere Naturkatastrophen. Den Versicherern steht es frei, ob sie sich über die CCR rückversichern lassen und ob sie eines oder beide Elemente der Rückversicherung wählen.

Beim Quotenvertrag (contrat en quote-part) handelt es sich um eine sogenannte „proportionale“ Rückversicherungsformel: Der Versicherer zahlt dem Rückversicherer einen festgelegten Anteil der von ihm eingenommenen Versicherungsbeträge. Als Gegenleistung übernimmt der Rückversicherer den entsprechenden Anteil im Schadensfall.

Bei einem „Stop-Loss“-Vertrag erstattet der Rückversicherer dem Versicherer alle von ihm geleisteten Entschädigungen, die über einen festgelegten Betrag hinausgehen. Diese Obergrenze der Selbstbeteiligung für den Versicherer wird mit dem Rückversicherer (CCR) ausgehandelt. Für die Kostenübernahme durch die CCR gibt es keine Höchstgrenze, da der französische Staat als Garantiegeber einspringt.

Aufgrund von besonders hohen Schadenssummen im Jahr 1999 nahm die CCR im September 2000 die Staatsgarantie in Höhe von 263 Millionen Euro in Anspruch; dies ist der einzige Fall, in dem der Staat seit der Einführung des Systems im Jahr 1982 als Garantiegeber herangezogen wurde. Zum Vergleich: Der deutsche Staat musste allein für die Ahrtal-Katastrophe 30 Milliarden Euro bereitstellen.

Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass der Staatshaushalt seit der Einführung des „CatNat-Systems“ nur vergleichsweise gering belastet worden ist. Das oben erläuterte System der Rückversicherung durch die CCR mit staatlicher Garantie sorgt durch folgende Merkmale ebenfalls für die Wirksamkeit und Stabilität des „CatNat-Systems“:

• Jeder Versicherer, der einen Antrag im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften stellt, wird versichert, unabhängig von seinem Portfolio.
• Durch die Rückversicherung verschiedenster Versicherungsunternehmen werden sämtliche Risiken auf nationaler Ebene gebündelt.
• Durch die ganzheitliche Ausgestaltung des „Cat-Nat-System“ werden Entschädigungsleistungen ermöglicht, die dem Ausmaß des Schadens und der finanziellen Leistungsfähigkeit jedes Akteurs angemessen ist. Die Versicherten übernehmen über die Selbstbeteiligung einen kleinen Anteil, die mittleren Schadensereignisse werden gemeinsam von den Versicherungen und der CCR getragen und schwere Schadensereignisse werden ebenfalls gemeinsam getragen, wobei jedoch die CCR einen größeren Teil übernimmt. Durch diese Organisation kann das System nur bei absoluten Ausnahmeereignissen überfordert werden, sodass auf die Staatsgarantie zurückgegriffen werden muss. Auf diese Weise wird eine Entschädigung der Versicherten fast immer ohne Rückgriff auf den Staat ermöglicht.

Die CCR übernimmt nicht nur die Aufgaben eines klassischen Rückversicherers. Sie nimmt auch eine zentrale Rolle in der Präventionsarbeit ein. Die CCR führt Studien über die Auswirkungen des Klimawandels auf die Kosten künftiger Schäden durch Naturkatastrophen durch. Um die Versicherbarkeit zukünftiger Extremwetterereignisse zu gewährleisten, müssen entsprechende Präventionsmaßnahmen nicht nur früh genug umgesetzt werden, sondern auch in Bezug auf ihre Auswirkungen auf die Schadenshöhe bewertet werden.

Um die Funktionsfähigkeit des französischen Systems zur Elementarschadenversicherung zu sichern, hat der Rückversicherer CCR mehrere Studien durchgeführt, um die durch den Klimawandel auf die in den nächsten Jahrzehnten zu erwartenden Auswirkungen auf Schäden und Entschädigungen zu berechnen. Im September 2023 veröffentlichte die CCR zusammen mit Météo France einen Bericht über die Auswirkungen des Klimawandels auf die Kosten aufgrund von Naturkatastrophen. Es ist die vierte Studie nach den Berichten von 2015, 2018 und 2020.

Im Rahmen ihrer Modellierungsarbeit berücksichtigt die CCR zwei Klimaszenarien des IPCC – RCP 4.5 und RCP 8.5 – mit dem Ziel, die Diskussionen und strategischen Überlegungen zur Anpassung des französischen CatNat-Systems fundiert zu unterstützen. In ihren Schlussfolgerungen prognostiziert die CCR, dass die Schadensfälle in Frankreich allein infolge klimatischer Veränderungen um etwa 40 % steigen dürften. Unter Einbeziehung versicherungsrelevanter Faktoren – wie der Zunahme versicherter Werte, neuartiger Risiken und verschärfter regulatorischer Anforderungen – wird ein Anstieg von bis zu 60 % erwartet. Als Hauptursachen für diesen prognostizierten Schadenanstieg gelten insbesondere Dürreereignisse, Überschwemmungen sowie Meeresüberflutungen. Anhand dieser errechneten Prognosen können die Präventionsmaßnahmen viel zielführender geplant und durchgeführt werden.

Das zentrale und unverzichtbare Instrument zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des „CatNat-Systems“ ist die staatliche Risikoprävention. Ebenso wie der Staat es als seine ureigene Pflicht erkannt hat, dafür Sorge zu tragen, dass ein solidarisches Schutzkonzept die Schäden von Naturkatastrophen nachträglich für seine Bürgerinnen und Bürger mindert, sieht er es auch als seine Aufgabe an, Vorsorge dafür zu treffen, dass durch geeignete Maßnahmen von vornherein Risiken reduziert und Schäden verhindert werden.

Für ausführlichere Informationen lesen Sie unseren Artikel zu den Risikopräventionsplänen in Frankreich.

Es gibt verschiedene Arten von Risikopräventionsplänen (Plans de prévention des risques, PPR): für vorhersehbare Naturgefahren, Überschwemmungen, Dürre, Küsten, Lawinen usw. Sie werden auf kommunaler Ebene ausgearbeitet, bedürfen der Genehmigung durch die Präfektur und werden dem Plan local d’urbanisme (PLU) angehängt. Der PLU entspricht in Deutschland den Bauleitplänen (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan).

Pläne zur Risikoprävention regeln die Bebaubarkeit eines Gebietes. In ihnen darf entweder unter bestimmten Bedingungen gebaut werden (blau gekennzeichnet) oder sie werden als unbebaubar eingestuft (rote Kennzeichnung). Hiervon ausgenommen sind nur bauliche Anlagen, die im Risikopräventionsplan ausdrücklich genannt werden.

Die Nichteinhaltung der Bestimmungen eines Risikopräventionsplans stellt einen Verstoß gegen das Städtebaurecht dar. Dieser kann massive Sanktionen zur Folge haben, nicht nur für den Bauherrn, sondern auch für andere an der baurechtswidrigen Planung und Durchführung beteiligte Personen:

• Eine Geldstrafe von 1.200 Euro bis 6.000 Euro pro m² Geschossfläche, die unrechtmäßig gebaut oder abgerissen wurde; für juristische Personen verfünffachen sich diese Beträge
• 6 Monate Haft im Wiederholungsfall
• Verbot der Ausübung der beruflichen Tätigkeit oder Ausschluss von öffentlichen Aufträgen, wenn es sich um juristische Personen handelt
• Verpflichtung zur Herstellung der Konformität oder zum Abriss von unrechtmäßigen Bauwerken

Außerdem kann es zu einer Ablehnung des Versicherungsschutzes kommen und die Verursacher können im Schadensfall straf- und zivilrechtlich haftbar gemacht werden. Schließlich kann die Nichteinhaltung dieser Pflichten zur Aufhebung eines Kaufvertrags oder zur Minderung des Preises führen.

Präventionspläne können das Bauen in einem bestimmten Gebiet verbieten oder es nur unter bestimmten Bedingungen erlauben. Risikopräventionspläne haben einen direkten Einfluss auf Baugenehmigungen. Die Bestimmungen gelten für bestehende sowie für künftige Bauten.
Auch wenn Risikopräventionspläne nicht verpflichtend sind, werden sie gefördert, da sie betroffene Gebiete und entsprechende Risiken viel tiefgehender behandeln, als es in einem Bauleitplan möglich wäre. Verzichtet eine Gemeinde auf die Ausarbeitung eines Risikopräventionsplans, können diese Informationen auch direkt in einem Bauleitplan festgelegt werden.

Gibt es in einer Gemeinde keinen Risikopräventionsplan, obwohl für diese Gemeinde bereits ein oder mehrere interministerielle Erlässe über Naturkatastrophen verabschiedet wurden, können die Selbstbeteiligungen für Hausrat- und Gebäudeversicherungen im Gebiet der Gemeinde über den Standardsatz hinaus wie folgt erhöht werden:

• Beim ersten und zweiten Erlass bleibt die Höhe der Selbstbeteiligung bestehen: 380 €
• Ab dem dritten Erlass verdoppelt sich die Höhe der Selbstbeteiligung auf 760 €
• Ab dem vierten Erlass verdreifacht sich die Höhe der Selbstbeteiligung auf 1.140 €
• Ab dem fünften Erlass vervierfacht sich die Höhe der Selbstbeteiligung auf 1.520 €42.

Im Fall von Dürre mit darauffolgenden Bodenbewegungen gelten allerdings andere Beträge bei der Selbstbeteiligung. Hier beginnt die Selbstbeteiligung bereits bei 1.520 € und wird ebenfalls wie oben beschrieben erhöht. Dieser Mechanismus erlaubt es dem französischen Gesetzgeber, auf stark ansteigende Kosten zu reagieren, indem die Beträge für die Selbstbeteiligung angehoben werden. Folglich steigt der Anreiz für die Gemeinden, entsprechende Präventionspläne zu erstellen.

Nahezu alle Gemeinden, bei denen das Risiko für Elementarschäden durch eine bestimmte Naturgefahr besteht, verfügen über einen Präventionsplan. Durch diesen flächendeckenden Einsatz von Präventionsmaßnahmen, die durch die Risikopräventionspläne vorgeschrieben werden, können die Schäden geringgehalten werden.

Rechtsfolgen bei Missachtung bekannter Gefahrenlagen am Beispiel La Faute-sur-Mer

Die bewusste Missachtung einer bekannten Gefahrenlage kann erhebliche rechtliche Konsequenzen für Entscheidungsträger nach sich ziehen. Ein prägnantes Beispiel hierfür ist der Fall des ehemaligen Bürgermeisters von La Faute-sur-Mer. Im Jahr 2016 wurde er zu einer zweijährigen Freiheitsstrafe auf Bewährung verurteilt und mit einem lebenslangen Verbot zur Ausübung eines öffentlichen Amtes belegt. Hintergrund war die verheerende Sturmflut infolge des Orkans Xynthia, die im Jahr 2010 zur Überschwemmung der Gemeinde führte und 29 Todesopfer forderte.

Das Gericht hat festgestellt, dass der Bürgermeister wiederholt vor der Hochwassergefahr gewarnt worden war, diese jedoch ignorierte, um die Immobilienentwicklung in gefährdeten Gebieten nicht zu beeinträchtigen. Die Todesfälle wären nach Einschätzung der Justiz vermeidbar gewesen, wenn angemessene Präventionsmaßnahmen ergriffen worden wären.

Vervollständigt wird das „CatNat-System“ durch die gezielte finanzielle Förderung von Präventionsmaßnahmen. Zur Anfertigung der Präventionspläne müssen Kommunen zunächst durch die Anfertigung von Studien ihre genaue Gefährdungslage bestimmen. Anschließend können bauliche Maßnahmen in die Wege geleitet werden, um diese Risiken so gut wie möglich abzuschwächen. Sie benötigen also Geld, um die gewünschte Prävention tatsächlich umzusetzen. Und genau hier kommt wieder der zentrale Aspekt der Solidarität zum Einsatz, denn das französische „CatNat-System“ speist auch einen Fonds.

Der Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), auch als „Barnier-Fonds“ bekannt, dient der Finanzierung präventiver Maßnahmen zum Schutz vor Naturgefahren sowie der Umsiedlung aus besonders gefährdeten Gebieten. Sein primärer Zweck liegt nicht im nachträglichen Schadensausgleich, sondern in der Risikominderung durch vorausschauende Maßnahmen.

Seit seiner Einrichtung im Jahr 1995 hat sich die Investition in Prävention als ökonomisch sinnvoll erwiesen. Studien zufolge verhindert ein investierter Euro durchschnittlich acht Euro an potenziellen Schäden. Das jährliche Budget des Fonds beläuft sich auf etwa 300 Millionen Euro und wird zur Finanzierung von Klimaanpassungsmaßnahmen auf nationaler Ebene eingesetzt.
Die Mittel des Fonds stammen aus einem Anteil der Prämien für Elementarschadenversicherungen. Die Verwaltung erfolgt nicht durch die Caisse Centrale de Réassurance (CCR), sondern durch das französische Ministerium für Wirtschaft und Finanzen sowie das Ministerium für den ökologischen Wandel.

Zur Erinnerung: Der gesetzlich festgelegte Satz für die Elementarschadenversicherung beträgt 20 % der gesamten Versicherungsprämie für die Gebäude- und Hausratsversicherung und 9 % der Beiträge bei Teil- und Vollkasko-Kfz-Versicherungen. Von dieser Elementarschaden-Versicherungsprämie wird wiederum ein staatlich festgelegter Prozentsatz an den Barnier-Fonds abgeführt.
Alle Gemeinden oder Gebietskörperschaften, die über einen Plan zur Prävention von vorhersehbaren Naturgefahren (PPRN) verfügen, können Studien, Bauarbeiten oder Ausstattungen durch den Barnier-Fonds in Höhe von bis zu 50 % kofinanzieren lassen. Beispiele für solche Maßnahmen sind Studien zu Erdbebenrisiken für Gebäude, Umleitung von Bachläufen zur Vermeidung von Überschwemmungen oder die Verstärkung von Dämmen.
Des Weiteren werden durch den Barnier-Fonds auch einvernehmliche Übernahmen und Enteignungen von Immobilien aufgrund von Katastrophen außergewöhnlichen Ausmaßes finanziert, also die Sicherung von Personen vor zukünftigen Schäden (Beispiel: Sturm Xynthia in Westfrankreich, im Zuge dessen 700 Personen enteignet wurden). Damit ermöglicht er einerseits den Menschen, die in besonders gefährdeten Gebieten wohnen, eine Neuansiedlung außerhalb der Risikozonen und andererseits den Gemeinden, die freigewordenen Gebiete zu sichern. Die Enteignung kommt allerdings nur als allerletztes Mittel in Betracht. Alle Grundstücke, die eine Gemeinde mit Unterstützung des Barnier-Fonds erworben hat, müssen innerhalb von drei Jahren unbebaubar gemacht werden.

Doch nicht nur Gemeinden und Gebietskörperschaften können durch den Fonds gefördert werden. Auch Privatpersonen oder Unternehmen mit weniger als 20 Arbeitnehmenden können Baumaßnahmen zum Schutz gegen Überschwemmungen teilweise finanzieren lassen. Die Förderung kann bis zu 80 % der Kosten und höchstens 36.000 € betragen.

Das französische System zur Elementarschadenversicherung erwies sich in der Vergangenheit als wirksam, indem es insbesondere Folgendes ermöglicht hat:

• Eine rasche Erholung der Wirtschaft in den von Schäden betroffenen Gebieten durch einen schnellen Wiederaufbau bzw. eine schnelle Schadensbeseitigung
• Einen Schutz des Staatshaushalts (der Staat musste nur ein einziges Mal finanzielle Unterstützung leisten), denn es fließen jedes Jahr Zahlungen im dreistelligen Millionenbereich in die Staatskasse hinein
• Eine größtmögliche Anzahl von Unternehmen und Privatpersonen zu einem angemessenen Preis gegen Risiken zu versichern, unabhängig davon, wie stark sie den verschiedenen Phänomenen ausgesetzt sind
• Eine bessere Kenntnis der Risiken und ihrer Bewältigung (die CCR konnte bereits zahlreiche Informationen zu den bestehenden Herausforderungen und eingetretenen Schäden sammeln)

Das französische CatNat-System als EU-rechtskonform bestätigt

Das Gericht der Europäischen Union (EuG) hat mit Urteil vom 2019 bestätigt, dass das französische CatNat-System zur Absicherung gegen Naturkatastrophen nicht gegen das 2019 EU-Beihilferecht verstößt. Die Entscheidung erging im Rahmen einer Klage der SCOR SE, die die Vereinbarkeit des Systems mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Frage gestellt hatte. Das EuG stellte klar, dass die nationale Regelung keine unzulässige Wettbewerbsverzerrung darstellt und mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Damit wurde die bisherige Praxis Frankreichs zur Risikodeckung bei Naturkatastrophen unionsrechtlich abgesichert.

Die Entscheidung des EuG stärkt die Rechtssicherheit für nationale Katastrophenschutzsysteme und bestätigt, dass solche Modelle unter bestimmten Voraussetzungen mit dem Binnenmarkt und dem europäischen Aufsichtsrahmen vereinbar sind. Die überarbeitete Solvency II-Richtlinie (EU) 2025/2, veröffentlicht im EU-Amtsblatt am 8. Januar 2025, sieht zudem eine stärkere Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsrisiken und makroprudenziellen Instrumenten vor, was die langfristige Stabilität solcher Systeme weiter unterstützt.